Ανεξάρτητες Αρχές και πολιτική εξουσία

των

Πάτροκλου Γεωργιάδη

και

Αθηνάς Κοντογιάννη

Έχουν μπει στη ζωή μας δυναμικά και συχνά πρωταγωνιστούν. Θεωρείται ότι ερμηνεύουν αυθεντικά το πνεύμα του νομοθέτη και ότι εγγυώνται με τον πλέον αποτελεσματικό τρόπο την προστασία του πολίτη και των επιχειρήσεων από τις διοικητικές αυθαιρεσίες και από ιδιωτικά κέντρα συμφερόντων. Οι γνωμοδοτήσεις τους δεσμεύουν και, συχνά, αποτελούν φραγμό για κάθε διαφορετική προσέγγιση. Ενίοτε η προσφυγή σε αυτές λειτουργεί ως άλλοθι για την αποφυγή ανάληψης ευθυνών της εκλεγμένης πολιτικής εξουσίας.

Ένας από τους βασικούς λόγους δημιουργίας των Ανεξάρτητων Αρχών είναι η αδυναμία και η αποτυχία της Διοίκησης να ανταποκριθεί στα καθήκοντά της. Αυτό μπορεί να οφείλεται στην έλλειψη εξειδικευμένου στελεχικού δυναμικού και τεχνογνωσίας, στην απουσία επαρκών υποδομών, στην καθυστέρηση παρέμβασης και στην αδυναμία ανταπόκρισης στις νέες ανάγκες, όπως, π.χ., συνέβη στην περίπτωση της Αρχής Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα ή της ΑΔΑΕ.

Σε άλλες περιπτώσεις, Αρχές ιδρύονται σε μια προσπάθεια ενίσχυσης της διαφάνειας και της αξιοκρατίας και καταπολέμησης φαινομένων κομματισμού και πελατειακών σχέσεων κατά τη λειτουργία του κράτους. Στην κατηγορία αυτή ανήκει, π.χ., το ελληνικής εμπνεύσεως ΑΣΕΠ. Αξίζει να σημειωθεί ότι καμία χώρα δεν διαθέτει «ΑΣΕΠ», πράγμα που προφανώς καταδεικνύει τις εκτεταμένες διαστάσεις που είχε λάβει το «ρουσφέτι» των προσλήψεων στην Ελλάδα…

Τέλος, υπάρχουν και οι Αρχές οι οποίες απλώς συστήθηκαν ως προϊόν συμμόρφωσης προς το ευρωπαϊκό δίκαιο, π.χ. Ρυθμιστική Αρχή Σιδηροδρόμων.

Οι επιτυχημένες Αρχές και οι παθογένειες που αρχίζουν πια να φαίνονται

Έχοντας συμπληρωθεί 21 περίπου χρόνια λειτουργίας τους, επιβάλλεται να γίνει μια αξιο λόγηση της παρουσίας και της δράσης τους. Κανείς δεν μπορεί, π.χ., να μην αναγνωρίσει την κομβική συμβολή του ΑΣΕΠ στον περιορισμό των ρουσφετολογικών προσλήψεων και στην προσπάθεια εδραίωσης της αξιοκρατίας στο κράτος. Ή του Συνηγόρου του Καταναλωτή στην προστασία των δικαιωμάτων των καταναλωτών και στον περιορισμό της «αυθαιρεσίας» των τραπεζών. Ή, ακόμη, της Αρχής Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα ενάντια στις μεθοδεύσεις εμπορευματοποίησης των προσωπικών μας δεδομένων. Ωστόσο, δεν λείπουν και οι παθογένειες. Και σε αυτές θα επικεντρωθούμε, προκειμένου να υπάρξει αναπροσανατολισμός του θεσμού.

Μετάθεση πολιτικής ευθύνης

στις Ανεξάρτητες Αρχές

Μετά από 21 χρόνια λειτουργίας των Ανεξάρτητων Αρχών στη χώρα μας, αυτό που μπορεί να επισημανθεί είναι ότι η εκτελεστική εξουσία τις αντιμετώπισε εξαρχής ως έναν εύκολο τρόπο για να ξεφύγει από τα αδιέξοδα και τις αστοχίες της, για να μεταθέσει περαιτέρω τις ευθύνες που από το Σύνταγμα της αναλογούν. Αυτό το έχουμε δει να συμβαίνει κατά κόρον: Από την υπόθεση των «ταυτοτήτων», όπου εκλήθη η Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα να βγάλει το φίδι από την τρύπα, μέχρι την υπόθεση των υποκλοπών που προωθήθηκε προς εξιχνίαση στην ΑΔΑΕ.

Το αποτέλεσμα είναι να εμπλέκονται, ουσια στικά, οι Ανεξάρτητες Αρχές στην πολιτική αντιπαράθεση και την πολιτική ζωή του τόπου. Καλούνται, τελικά, να δώσουν πολιτικές λύσεις σε θέματα επικαιρότητας, τα οποία ξεπερνούν τις αρμοδιότητες, το ρόλο και την αποστολή τους. Το γεγονός αυτό συνιστά καίριο πλήγμα στην ανεξαρτησία και την πολιτική ουδετερότητα του θεσμού, στις οποίες θεμελιώθηκε, άλλωστε, η εμπιστοσύνη των πολιτών.

«Παραδιοικητικές» δομές;

Σήμερα παρατηρείται πολλαπλασιασμός των Ανεξάρτητων Αρχών. Η αιτία βρίσκεται στο γεγονός ότι η αμφισβήτηση και η απαξίωση «κερδίζουν» συνεχώς έδαφος και αναζητούνται διαρκώς νέοι διαμεσολαβητές ανάμεσα στο κράτος και στον πολίτη.

Αν, μάλιστα, ανατρέξει κανείς στα νομοσχέδια των τελευταίων δύο ετών θα δει ότι φορτώνονται οι ήδη υφιστάμενες Αρχές με πολλές νέες αρμοδιότητες, αρκετές από τις οποίες συνιστούν υποκατάσταση της κυβέρνησης και της διοίκησης σε τομείς η διαχείριση των οποίων είναι αναμφισβήτητα δική τους δουλειά.

Ενδεικτικά αναφέρεται η περίπτωση δύο αρκετά επιτυχημένων θεσμών, του ΑΣΕΠ και του Συνηγόρου του Πολίτη, και η εμπλοκή τους στις προαγωγές των γενικών διευθυντών σε όλο το φάσμα της διοίκησης: Με τον πρόσφατο Ν. 3839/2010 προβλέφθηκε ότι οι προαγωγές αυτές θα γίνονται από το Ειδικό Συμβούλιο Επιλογής Προϊσταμένων (ΕΙΣΕΠ), το οποίο απαρτίζεται από τον πρόεδρο και 3 μέλη που προέρχονται από το ΑΣΕΠ και έναν βοηθό Συνήγορο του Πολίτη. Τι σημαίνει αυτό; Ότι για τις πλέον επιτελικές και κρίσιμες θέσεις ευθύνης στο κράτος δεν έχει λόγο ο πολιτικός τους προϊστάμενος, εκείνος δηλαδή που θα είναι ο άμεσος συνεργάτης τους, που θα τους αναθέσει να εφαρμόσουν την πολιτική που χαράσσει και για την οποία, σε τελική ανάλυση, εκείνος θα κριθεί.

Προσπαθώντας να καταργήσουμε το κομματικό κράτος, περνούμε κυριολεκτικά στο άλλο άκρο: Μηδενίζουμε σημαντικούς παράγοντες για την επιτυχία ενός διοικητικού μηχανισμού. Αποσυνδέουμε το κρινόμενο στέλεχος από τη διευθυντική του ικανότητα, την αποτελεσματικότητα ή τη δυνατότητα συνεργασίας. Αυτό δείχνει συμπλεγματική αντιμετώπιση των πραγμάτων, η οποία δεν εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον.

Άσυλο και λαθρομετανάστες:

Στις «Ανεξάρτητες Αρχές» η ευθύνη

Ανάλογη περίπτωση εντοπίζεται και στη χορήγηση ασύλου, όπου, με νομοσχέδιο που ψηφίστηκε πριν από μερικές ημέρες, ορίζεται ότι οι διαδικασίες απομάκρυνσης των παράνομων μεταναστών «υπόκεινται σε σύστημα εξωτερικού ελέγχου, που λειτουργεί με μέριμνα της Ανεξάρτητης Αρχής Συνήγορος του Πολίτη, η οποία συνεργάζεται για το σκοπό αυτό με διεθνείς οργανισμούς και Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις». Εδώ το υπουργείο Προστασίας του Πολίτη μεταθέτει μια δική του αρμοδιότητα που αφορά την απομάκρυνση των λαθρομεταναστών και, συγκεκριμένα, μια αρμοδιότητα που βρίσκεται στον πυρήνα της άσκησης δημόσιας εξουσίας για την οποία, μάλιστα, έχει επανειλημμένα επικριθεί, στο Συνήγορο του Πολίτη, ο οποίος δεν φαίνεται να έχει καμία σχέση με αυτό το αντικείμενο και είναι αμφίβολο αν διαθέτει και την εξειδίκευση για να μπορέσει να το διαχειριστεί με επάρκεια.

Στο ίδιο νομοσχέδιο προβλέπεται η σύσταση Ανεξάρτητης Αρχής Προσφυγών, η οποία εξετάζει τις προσφυγές αιτούντων διεθνούς προστασίας κατά των αποφάσεων της, επίσης νεοσύστατης, Υπηρεσίας Ασύλου. Στο πλαίσιο της Αρχής αυτής λειτουργούν Επιτροπές Προσφυγών, το ένα μέλος των οποίων είναι εκπρόσωπος της Ύπατης Αρμοστείας του ΟΗΕ, ενώ ο πρόεδρος και το τρίτο μέλος επιλέγονται από τον αρμόδιο υπουργό μέσα από κατάλογο που καταρτίζεται από την Εθνική Επιτροπή Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Εν προκειμένω, μπορεί η κυβέρνηση να αντιμετωπίζει αιτιάσεις ΜΚΟ για τα θέματα του ασύλου, αυτό, όμως, δεν σημαίνει ότι πρέπει να εκχωρήσει τη σχετική αρμοδιότητα σε πρόσωπα που βρίσκονται εκτός της υπαλληλικής ιεραρχίας, άρα δεν διαθέτουν τα όποια εχέγγυα έχει η δημοσιοϋπαλληλική ιδιότητα. Μάλιστα, μπορεί να μην είναι καν Έλληνες πολίτες, εκχωρώντας πλήρως την άσκηση δημόσιας εξουσίας στο νευραλγικό τομέα του ασύλου σε πρόσωπα που επιλέγει η καθ’ όλα σεβαστή Εθνική Επιτροπή Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, στην οποία πάντως «πετάει» το μπαλάκι για να μπορέσει να πει, όταν έρθει η ώρα της κρίσης, ότι ως κυβέρνηση δεν έχει καμία ευθύνη.

Οι παραπάνω παρεμβάσεις αποτυπώνουν την τάση του κράτους να αποστασιοποιηθεί, μάλλον βεβιασμένα, από αρμοδιότητες τις οποίες παραδοσιακά ασκούσε, κινδυνεύοντας να «βουλιάξει» άλλους, κατά κανόνα υγιείς, θεσμούς, όπως οι Ανεξάρτητες Αρχές που επωμίζονται αιφνιδιαστικά ξένες ευθύνες και αποκτούν χαρακτήρα «παραδιοικητικού» μηχανισμού.

Ο γόρδιος δεσμός των Ανεξάρτητων

Αρχών με τα πολιτικά κόμματα

Εξάλλου, παρά τις πανηγυρικές δηλώσεις για τη διοικητική και λειτουργική αυτοτέλεια των Ανεξάρτητων Αρχών, υπάρχει εξ ορισμού ο άρρηκτος δεσμός τους με τα πολιτικά κόμματα, αφού, τουλάχιστον για τις συνταγματικά κατοχυρωμένες Αρχές που έχουν και τη μεγαλύτερη θεσμική βαρύτητα, η επιλογή των μελών τους γίνεται από τη Βουλή και συγκεκριμένα από τη Διάσκεψη των Προέδρων με την αυξημένη πλειοψηφία των 4/5 (άρθρο 101 Α του Συντάγματος και Ν. 3051/2002). Η ρύθμιση αυτή οδηγεί μεν στην επιλογή προσώπων που τυγχάνουν διακομματικής αποδοχής και είναι εγνωσμένης αξίας, όμως έχει και παρενέργειες, αφού στην πράξη δεν εμποδίζει τη διενέργεια διαβουλεύσεων και συνεννοήσεων μεταξύ των κομμάτων, οι οποίες, θεωρητικά, μπορούν να φτάσουν και στο επίπεδο της πολιτικής «συναλλαγής», προκειμένου να επιτευχθεί η πολυπόθητη συμφωνία. Δεν λείπουν, βέβαια, και οι αδιέξοδες καταστάσεις, αφού, από τη στιγμή που δεν επιτυγχάνεται η πλειοψηφία των 4/5, παρατείνεται αυτοδικαίως η θητεία των μελών των οποίων έχει λήξει η θητεία και φτάνουμε να έχουμε περίπου ισόβιους προέδρους Ανεξάρτητων Αρχών, φαινόμενο που έχουμε επανειλημμένα ζήσει τα τελευταία χρόνια, μετά από διαδοχικές άκαρπες συνεδριάσεις της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής.

Και αυτός ο γόρδιος δεσμός των Αρχών με τα πολιτικά κόμματα «αφαιρεί» οπωσδήποτε από τη θεσμική τους ανεξαρτησία και ουδετερότητα, ενώ αφήνει περιθώριο για αδιαφανείς διαδικασίες, στην αποφυγή των οποίων στοχεύει η ίδρυσή τους.

«Κρυφός» εναγκαλισμός

με τις Ανεξάρτητες Αρχές

Ακόμη πιο επικίνδυνο είναι, πάντως, το γεγονός ότι η εκτελεστική εξουσία προσπαθεί να εντείνει τον έλεγχο στη λειτουργία των Ανεξάρτητων Αρχών. Με συστηματικές νομοθετικές παρεμβάσεις, ιδιαίτερα σε αυτές που δεν τυγχάνουν συνταγματικής κατοχύρωσης, καθώς και σε νεοσύστατες Αρχές, περιορίζει τον ανεξάρτητο χαρακτήρα τους, θέτοντάς τες υπό τη δικαιοδοσία του υπουργού ή της κυβέρνησης που τις διορίζει. Έτσι, από τις διακομματικές Αρχές που λογοδοτούν μόνο στη Βουλή, περνάμε σε Αρχές που εξαρτώνται, άλλοτε λιγότερο και άλλοτε περισσότερο, από την πολιτική εξουσία και ειδικότερα από την κυβέρνηση στην οποία «οφείλουν» το διορισμό τους. Συγκεκριμένα:

• Η Ρυθμιστική Αρχή Σιδηροδρόμων, η οποία «βαφτίζεται» από το Ν. 3891/2010 ως Ανεξάρτητη Αρχή, απολαμβάνει λειτουργικής, διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας, προβλέπεται ότι δεν υπόκειται σε κυβερνητικό έλεγχο, ωστόσο τα μέλη της επιλέγονται και διορίζονται από το Υπουργικό Συμβούλιο, ύστερα από πρόταση του υπουργού Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων και απλή γνώμη της Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής.

• Η Αρχή Καταπολέμησης της Νομιμοποίησης Εσόδων από Εγκληματικές Δραστηριότητες και της Χρηματοδότησης της Τρομοκρατίας και Ελέγχου των Δηλώσεων Περιουσιακής Κατάστασης, που εξήγγειλε προ ημερών ο υπουργός Δικαιοσύνης, Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, της οποίας τα μέλη –πλην του προέδρου που ορίζεται από το Ανώτατο Δικαστικό Συμβούλιο– διορίζονται με κοινή απόφαση των υπουργών Δικαιοσύνης και Οικονομικών, ύστερα από απλή γνώμη της Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας.

• Η ΕΕΤΤ, της οποίας ο πρόεδρος και οι αντιπρόεδροι επιλέγονται και διορίζονται από το Υπουργικό Συμβούλιο, ύστερα από πρόταση του υπουργού Μεταφορών και γνώμη της Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής, ενώ τα υπόλοιπα μέλη της διορίζονται μόνο από τον υπουργό Μεταφορών. Παράλληλα, έχει προβλεφθεί ότι τα μέλη της υπέχουν πειθαρχική ευθύνη με πειθαρχικό προϊστάμενο τον αρμόδιο υπουργό! Τόσο ανεξάρτητη είναι αυτή η Αρχή.

• Η Επιτροπή Ανταγωνισμού, όπου ο πρόεδρος επιλέγεται από το Υπουργικό Συμβούλιο και τα υπόλοιπα μέλη από τον αρμόδιο υπουργό, ύστερα από γνώμη της οικείας Επιτροπής της Βουλής. Το ίδιο συμβαίνει και με το Συνήγορο του Καταναλωτή.

Με τον τρόπο αυτό οι Ανεξάρτητες Αρχές, από ελεγκτές του κράτους, γίνονται «συνένοχοι» και συμμέτοχοι στη λήψη των αποφάσεων, γεγονός που τους περιορίζει το δικαίωμα να κρίνουν και να καταγγέλλουν και, οπωσδήποτε, δημιουργεί σκιές. Από την άλλη πλευρά, ατροφεί για τους εκάστοτε κυβερνώντες η έννοια της πολιτικής ευθύνης.

Ανάγκη αλλαγής του θεσμικού πλαισίου

Οπωσδήποτε επενδύσαμε πολλά στις Ανεξάρτητες Αρχές και υψώσαμε, πολλές φορές, τον πήχη σε δυσθεώρητα ύψη, καλλιεργώντας λίγο πολύ την εντύπωση ότι είναι η λύση στο θεσμικό αδιέξοδο που έχουμε περιέλθει. Το γεγονός αυτό, όμως, σε συνδυασμό με τις παθογένειες που αναφέρθηκαν, αλλά και τον αποσπασματικό και συχνά επιπόλαιο πολλαπλασιασμό τους σε τομείς ξένους προς την αποστολή τους κινδυνεύει να τις «βουλιάξει».

Για να αποφευχθεί αυτό και να διασωθεί ο θεσμός, η αρχική σύλληψη του οποίου είναι χρήσιμη και επιτυχημένη, απαιτείται άμεσα η αλλαγή του θεσμικού πλαισίου που τις διέπει. Γνώμονας των αλλαγών πρέπει να είναι η εμπειρία που έχουμε αποκομίσει έως τώρα από τη λειτουργία, καθώς και τα λάθη που έχουν γίνει: Ενοποίηση των κανόνων λειτουργίας τους, αυστηρά τετραετής θητεία χωρίς δυνατότητα ανανέωσης, κόψιμο του ομφάλιου λώρου με την κυβέρνηση και τον αρμόδιο υπουργό, διακοπή της κομματικής συναλλαγής που γίνεται στην «πλάτη» τους για τη στελέχωσή τους, «άνοιγμά» τους σε καταξιωμένα πρόσωπα που προέρχονται από την κοινωνία και δεν έχουν αγκυλώσεις και εξαρτήσεις, ενίσχυση με προσωπικό και υποδομές. Διαφορετικά, οι Ανεξάρτητες Αρχές θα «κολλήσουν» την ασθένεια του λεγόμενου «μεγάλου ασθενούς», δηλαδή της Δημόσιας Διοίκησης.

ΗΠΑ και Γαλλία οι «εφευρέτες» των Ανεξάρτητων Αρχών

Η κυριαρχούσα αστική ιδεολογία των αρχών του προηγούμενου αιώνα υπήρξε η πηγή έμπνευσης για τη δημιουργία των πρώτων Ανεξάρτητων Αρχών, με αντικείμενο κυρίως την αποτροπή παρεμβάσεων και νοθεύσεων των κανόνων της αγοράς. Αργότερα προστέθηκε η προστασία των ατομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων των πολιτών που προέκυψαν μέσα από δημοκρατικές κατακτήσεις αλλά και από τη μετεξέλιξη των δομών των φιλελεύθερων κρατών του δυτικού κόσμου.

Το πρώτο ανεξάρτητο «μόρφωμα» με στοιχεία Ανεξάρτητης Αρχής εμφανίζεται στις ΗΠΑ, στις 4/2/1887. Είναι η Επιτροπή Διαπολιτειακού Εμπορίου (Interstate Commerce Commission), με αντικείμενο την προστατευτική παρέμβαση στις αγορές και την προστασία του ελεύθερου ανταγωνισμού στις εμπορικές συναλλαγές μεταξύ των Πολιτειών. Ακολουθούν δύο «κύματα» δημιουργίας Ανεξάρτητων Αρχών και πάλι στις ΗΠΑ: Το πρώτο εμφανίζεται στη δεκαετία του ’20, καλύπτει, κυρίως, τον εμπορικό και οικονομικό τομέα και κορυφώνεται με την οικονομική κρίση του 1929, ενώ το δεύτερο «ξεσπά» στα μέσα της δεκαετίας του ’60 και αφορά ιδίως την προστασία της εργασιακής ασφάλειας, την κοινωνική πρόνοια, την υγεία κ.λπ. Σήμερα, οι Ανεξάρτητες Ρυθμιστικές Αρχές στις ΗΠΑ υπερβαίνουν τις 60 και δεν έχουν καταγραφεί συστηματικά.

Στην Ευρώπη πρωτοπορεί η Γαλλία με την Επιτροπή Ελέγχου των Τραπεζών (Commission de contrôle des banques), το 1941, και την Επιτροπή Δημοσιεύσεων και Πρακτορείων Τύπου (1950). Στη χώρα αυτή ο αριθμός των Ανεξάρτητων Αρχών αυξάνεται σημαντικά στα μέσα της δεκαετίας του ’70, για να φτάσει σήμερα τις 36 περίπου.

Ελλάδα: 20 και πλέον Ανεξάρτητες Αρχές μέσα σε 21 χρόνια

Στην Ελλάδα, προάγγελος των Ανεξάρτητων Αρχών ήταν η Επιτροπή Προστασίας του Ανταγωνισμού, η οποία ιδρύθηκε με το Ν. 703/1977, αν και λειτούργησε, για μεγάλο διάστημα, ως διοικητική υπηρεσία. Σήμερα, λειτουργούν πάνω από 20 Ανεξάρτητες Αρχές, 5 από τις οποίες είναι συνταγματικά κατοχυρωμένες: Το ΑΣΕΠ, η Εθνική Επιτροπή Προστασίας του Απορρήτου των Επικοινωνιών, το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης, η Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα και ο Συνήγορος του Πολίτη. Ειδικότερα:

Σχετικά με τον συντάκτη της ανάρτησης:

Η ιστοσελίδα μας δημιουργήθηκε το 2008.
Δείτε τους συντελεστές και την ταυτότητα της προσπάθειας. Επικοινωνήστε μαζί μας εδώ .