«Γιατί θα αποτύχει άλλη μία διοικητική μεταρρύθμιση»

Του Γιώργου Κακαρελίδη*

Έχοντας ξοδέψει τα πρώτα είκοσι χρόνια τής επαγγελματικής μου ζωής στον ιδιωτικό τομέα και μόλις δέκα στον δημόσιο, θέλησα να συγκρίνω, εντελώς πρόχειρα, τις δύο αυτές δομές, με στόχο την διερεύνηση τών αιτιών δυσλειτουργίας τού τελευταίου. Παραθέτω κάποιες επισημάνσεις:

Πρώτα από όλα πρέπει να διαλυθεί ένας μύθος· το ελληνικό δημόσιο δεν είναι -όποιον δείκτη κι αν χρησιμοποιήσουμε, μεγαλύτερο από τον μέσο όρο τής Ευρώπης. Αν μάλιστα λάβουμε υπ ‘ όψιν την μορφολογία τού εδάφους τής χώρας μας (αρχιπελάγη με δεκάδες νησιά, εναλλαγές κάμπων και σημαντικών ορεινών όγκων, μικροί γεωργικοί κλήροι και χωριά), τότε είναι σημαντικά μικρότερο. Εξαιρώντας για λόγους αντιστοίχησης από το σύνολο, τούς δασκάλους, καθηγητές και τις ένοπλες δυνάμεις (περιλαμβανομένου λιμενικού πυροσβεστικής και αστυνομίας) τότε η πραγματική δημοσιοϋπαλληλία στην χώρα μας είναι ακόμη μικρότερη.

Ένας δεύτερος μύθος που πρέπει να διαλυθεί είναι ότι οι δημόσιοι υπάλληλοι δεν ...δουλεύουν. Ο λόγος είναι απλός. Όλη η λειτουργία τής υπαλληλικής δομής βασίζεται στον φόβο τού διαδοχικά ‘ανώτερου’ ιεραρχικά, ως απόλυτου εξουσιαστή. Και ένας δεύτερος. Δουλεύουν σύμφωνα με το ‘καθηκοντολόγιο’. Αυτά τα δύο μαζί οδηγούν στις περίφημες ελληνικές καλένδες. Δηλαδή την μετάθεση τού κάθε θέματος στον ανώτερο (πρακτικά στον Πρωθυπουργό) μέχρις ότου ξεχαστεί ή καταστεί άνευ ουσίας.

-Τα προβλήματα με τους Δημοσίους Υπαλλήλους είναι δύο και μόνον (ας σημειωθεί ότι με τον όρο δημόσια διοίκηση εννοούμε την λεγόμενη ‘ανώτερη δημοσιοϋπαλληλία’ η οποία και αποτελεί την γέφυρα υλοποίησης τών κυβερνητικών αποφάσεων):

1) Το εύκολο, που είναι η άνιση κατανομή τους. Πχ λείπουν στο ΕΣΥ, λείπουν στην Παιδεία και αλλαχού και περισσεύουν σε άλλους τομείς. Ή υπάρχει γεωγραφική υπερφόρτωση κάπου, που κι αυτό επιλύεται.

2) Το δύσκολο, που είναι το οργανόγραμμα τής δημόσιας διοίκησης. Και είναι ‘δύσκολο΄ γιατί με τη σειρά του προσκρούει στο ίδιο το κράτος δηλαδή στο εκάστοτε κυβερνόν κόμμα. Και εν τέλει στην μη ανεξαρτησία τής δημόσιας διοίκησης.

Μάλιστα καθ’ όλη την διάρκεια τού 20^ου αιώνα «... τα πολιτικά κόμματα και οι κυβερνήσεις ήλεγχαν τούς δημοσίους υπαλλήλους ατομικά και συνολικά μέσω διαφόρων μηχανισμών ... συμπεριλαμβανομένων κατά τα πρώτα τρία τέταρτα τού προηγούμενου αιώνα, τις υποχρεωτικές μεταθέσεις και αποφάσεις για διαθεσιμότητες δημοσίων υπαλλήλων οι οποίοι εθεωρούντο πολιτικοί αντίπαλοι» (Βλ. Δημ. Σωτηρόπουλου, ‘Η κορυφή τού πελατειακού κράτους’, εκδ. Ποταμός, 2001) . Παρεμπιπτόντως, όσο κι αν φαίνεται απίστευτο, μόνο το  ’99 μπόρεσε και απέκτησε η υπαλληλία την δυνατότητα να διαπραγματεύεται με τον εργοδότη της (!!!).

Η ύπαρξη, μετά την ελαφρώς αυταρχική δικτατορία, μονοκομματικών κυβερνήσεων, οδήγησε στην εξ ίσου αυταρχική συμπεριφορά τους ως προς τις κρατικές δομές, τις οποίες ακόμη και σήμερα εξακολουθούν να θεωρούν ως φέουδο.

Αυτό δεν έχει να κάνει με την ιδεολογία. Αφού ακόμη και αριστεράς κοπής παρατάξεις λειτουργούν παρόμοια. Προσπαθούν δηλαδή να εξασφαλίσουν την συνεργασία ευνοϊκά προσκείμενων υπαλλήλων και την απομόνωση ‘εχθρικών’ στοιχείων. Με άλλα λόγια βλέπουν όχι θέσεις ιεραρχικά οργανωμένων δομών, αλλά ...πρόσωπα.

Η ύπαρξη δύο παράλληλων, ενός επίσημου (ΑΣΕΠ) και ενός ανεπίσημου, τρόπων εισαγωγής στο Δημόσιο επιτείνουν την σύγχυση.

Το χειρότερο όμως είναι η ίδια η δομή τής διοίκησης. Η κυβέρνηση φτιάχνει ένα οργανόγραμμα που αποτυπώνει από πάνω προς τα κάτω ιεραρχικές διοικητικές μονάδες (διευθύνσεις τμήματα, γραφεία κλπ), τοποθετώντας αντίστοιχα τίτλους διευθυντών, προϊσταμένων, τμηματαρχών κοκ), μένοντας μόνο στο αλυσιδωτό τής διοίκησης σχήμα, χωρίς αναφορά στα θέματα μοναδικότητος εξουσίας, αρμοδιότητος, ευθύνης, αναφοράς κλπ παρά μόνο μέσω ενός αποκλειστικού γενικόλογου ‘καθηκοντολογίου’.

Αν φαντασθούμε την ελλειμματική οργανωτική σχεδίαση και την ανάμιξη αρμοδιοτήτων μιας μονάδος (πχ ενός υπουργείου) και την πολλαπλασιάσουμε με τον αριθμό τών υπουργείων, τών Οργανισμών, και τών διαφόρων ΝΠ Δημοσίου και Ιδιωτικού Δικαίου, αντιλαμβανόμαστε εύκολα το κουβάρι στο οποίο οδηγούμεθα.

Στο σκηνικό μάλιστα υπεισέρχεται και το γεγονός ότι οι διοικήσεις δεν μιλούν με τους διοικουμένους παρά μόνο μέσω τών δεκάδων συμβούλων ή αιρετών. Έτσι επί παραδείγματι στο κάθε Υπουργείο μεταξύ τών διευθυντών και τού Υπουργού, εμφιλοχωρούν, δεκάδες Υφυπουργοί, γραμματείς γενικοί και ειδικοί καθώς και στρατιές συμβούλων, έτσι που οι διευθυντές αντιμετωπίζουν δύο και τρία επίπεδα πολιτικών αξιωματούχων που τους χωρίζουν από τον Υπουργό. Αν μάλιστα υπολογίσουμε και τα προσωπικά γραφεία του, τότε μοναδική λύση στην ανώτερη υπαλληλία είναι το να μην κάνει τίποτε και να αποστέλλει κάθε θέμα στους πολιτικούς αξιωματούχους. Μαζί με υπομνήματα που μοναδικό σκοπό έχουν να δείξουν ‘καλό’ πρόσωπο και ‘υπεύθυνη’ στάση  στην περίπτωση τής εναλλασσόμενης κομματοκρατίας.

Οπότε η αξιολόγηση είναι άνευ νοήματος ή αντικειμένου. Που θεωρώ ότι είναι το σημαντικώτερο μια κι επηρεάζει την αποτελεσματικότητα του Δημόσιου Τομέα. Το βασικό είναι ότι θέσεις διοίκησης σε μια δημόσια μονάδα ή οργανισμό (αδιάφορο) παίρνουν όχι οι ικανώτεροι να ασκούν διοίκηση, αλλά είτε με εντελώς τυπικά κριτήρια (πχ έτη, 'πτυχία' κλπ) , είτε με δοσοληψία (σε εξυπηρετώ εδώ για να με εξυπηρετήσεις εκεί - σ' αυτά περιλαμβάνεται και η περίφημη συνέντευξη αλά ελληνικά, και η 'εκλογή', και ο φόβος και οι κάθε χρώματος πρασινοφρουροί) είτε –το συνηθέστερον, κατ’ ανάθεση (δηλαδή το προηγούμενο).

Προσθέστε σε όλα και την προϊσταμενολαγνεία ή εξουσιολαγνεία σε συνδυασμό με την αποφυγή τού Πρωτεύθυνου και τον υπέρμετρο νομικό βραχνά για κάθε κίνηση του υπαλλήλου και θα γίνει κατανοητό το καθεστώς σχιζοφρένειας στο οποίο αναγκάζονται να εργάζονται οι δημόσιοι υπάλληλοι (πάρτε παράδειγμα τα ξένα Πανεπιστήμια. Δύσκολα θα βρεί κανείς επιστήμονες εθελοντές για αναληψη προεδρίας τομέα, τμήματος κλπ. Εδώ δύσκολα θα βρεί κανείς αριθμό εκπαιδευτικών ικανό να συγκροτήσουν ακόμη και εφορευτική επιτροπή μια και όλοι θέλουν να’  ναι υποψήφιοι, ανεξαρτήτως διοικητικών ικανοτήτων).

Έτσι ευφυώς ποιούντες, στοιχειωδώς αυτοπροστατευόμενοι, οι 'αποκάτω', στέλνουν όλα τα θέματα πρακτικά στον αποπάνω, που με την σειρά του τα στέλνει στον πιό πάνω και ούτω καθ΄εξης.

Ένα απλό παράδειγμα τών ανωτέρω φαίνεται και στο εξής:

Ένα ΝΠΔΔ  στην περιοχή μας, έχει ως Διοικητικό Συμβούλιο (με αποφασιστικές αρμοδιότητες) ανθρώπους έξω από τον Οργανισμό (!!!!) δηλαδή πολιτικούς αξιωματούχους. και αποφασίζει επί καθημερινών λειτουργικών (!!!)  θεμάτων. Οι δε Προϊστάμενοι τών Διευθύνσεων δεν επικοινωνούν οργανωτικά μεταξύ τους. Η πρότασή μου να προβλεφθεί στο καταστατικό ότι το ΔΣ θα λειτουργεί ως ΓΣ κοινωνικών εταίρων και το ΝΠΔΔ θα αποκτήσει Διοικητικό Συμβούλιο κατά τα πρότυπα τών εταιρειών, απερρίφθη πανηγυρικά απο μια υπέρτερη κατά την ίδια, τοπική δομή τού Κράτους (που όμως δεν είχε καμμιά δουλειά να παρεμβαίνει).

Και για να μην υπάρχει καμμιά αμφιβολία για το είδος τής ανεξαρτησίας που η κρατική ‘δίδει’ στα ‘ανεξάρτητα’ ΝΠΔΔ της, παρ’ ότι εκχώρησε σχετικές αρμοδιότητες (Authority) ένιοι εξ αυτών θεωρούν ότι αυτή η εκχώρηση υπάρχει μόνο εφ όσον το ΝΠΔΔ εκτελεί τις δικές τους επιθυμίες ή τις όποιες απόψεις τους επί τών ‘εκχωρηθεισών’ αρμοδιοτήτων. Και μάλιστα στο τύποις ΔΣ τοποθετούνται άτομα που μετέχουν και στην ‘υπέρτερη’ υποτίθεται διοικητική δομή. Και ως ελεγκτές και ως ελεγχόμενοι. Χωρίς αιδώ για την ανακολουθία τους.

Και έπειτα μιλάμε για μεταρρύθμιση και άλλες α-νοησίες. Είναι απολύτως επόμενο να αποτύχουν. Εκτός αν κάτσουν και δούν την αναδιοργάνωση τού κρατικού μηχανισμού ως ευκαιρία διαχωρισμού τής κυβέρνησης από το κράτος. Δηλαδή απομάκρυνσης τών κομμάτων.